當(dāng)前，炙手可熱的的財(cái)政名詞“PPP”，經(jīng)常和“特許經(jīng)營(yíng)”被混為一談，甚至引起了認(rèn)識(shí)誤區(qū)。兩者究竟是什么關(guān)系？它們?cè)谥袊?guó)的發(fā)展歷程中出現(xiàn)了哪些“基因變異”？

【PPP與特許經(jīng)營(yíng)時(shí)常概念混淆】

朋友們?cè)趨⑴cPPP項(xiàng)目的時(shí)候，會(huì)發(fā)現(xiàn)PPP和特許經(jīng)營(yíng)經(jīng)常連在一起使用，經(jīng)常混淆，也經(jīng)常引起歧義。一定要把PPP和特許經(jīng)營(yíng)都是什么、兩者之間的關(guān)系搞清楚，這樣我們?cè)谶\(yùn)作PPP項(xiàng)目的時(shí)候，才能夠提高效率。因?yàn)槲覀儑?guó)家的法律體系，現(xiàn)在由于部門立法的原因，在適用上經(jīng)常是有選擇性的，如果我們把一個(gè)項(xiàng)目認(rèn)定為PPP項(xiàng)目，它會(huì)執(zhí)行一系列的政策法規(guī)；如果我們把一個(gè)項(xiàng)目認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，它會(huì)執(zhí)行另外一套政策法規(guī)。

財(cái)政部作為PPP的主管部門，它在主導(dǎo)一件事情，叫《政府和社會(huì)資本合作法》，在做立法的工作。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委也在做一部法叫《特許經(jīng)營(yíng)法》

【特許經(jīng)營(yíng)在中國(guó)的歷程】

為什么它（特許經(jīng)營(yíng)）和PPP會(huì)攪在一起，它們之間到底是一個(gè)什么關(guān)系？特許經(jīng)營(yíng)是1994年引入到我們國(guó)家的，原來國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，現(xiàn)在的國(guó)家發(fā)改委做了幾個(gè)BOT的試點(diǎn)項(xiàng)目。比較著名的是廣西來賓B電廠和成都第六自來水廠。在這兩個(gè)項(xiàng)目里，我們第一次使用了持續(xù)經(jīng)營(yíng)的概念，之后，國(guó)家發(fā)改委出文件，出了一個(gè)《特許經(jīng)營(yíng)的通知》。在這兩個(gè)項(xiàng)目完成以后，在后期住建部也出了文件叫《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

【特許經(jīng)營(yíng)曾與PPP混為一談】

無論是項(xiàng)目本身，還是住建部的文件，特許經(jīng)營(yíng)在我們當(dāng)初的理解里和PPP就是一回事，現(xiàn)在這個(gè)情況發(fā)生了變化。大家對(duì)它的認(rèn)識(shí)開始重新的思考。

【特許經(jīng)營(yíng)具有壟斷性】

所謂特許經(jīng)營(yíng)，就是政府將某一個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的供給委托給了一家社會(huì)資本，由這家社會(huì)資本方獨(dú)家來投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，也就是說，在這個(gè)劃定的區(qū)域內(nèi)是不能有其他機(jī)構(gòu)來提供這種服務(wù)的，這個(gè)是特許經(jīng)營(yíng)的本意。

我們回到特許經(jīng)營(yíng)本身，特許經(jīng)營(yíng)是相對(duì)于壟斷行業(yè)而言的，有壟斷行業(yè)才有特許經(jīng)營(yíng)，沒有壟斷行業(yè)就沒有特許經(jīng)營(yíng)。

傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)在壟斷經(jīng)營(yíng)著各種各樣公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但是沒有人把它上升到特許經(jīng)營(yíng)的高度，或者說從特許經(jīng)營(yíng)的角度來看傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)。只有社會(huì)資本進(jìn)入到壟斷行業(yè)了，人們才開始關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)的問題。我給大家舉一個(gè)例子來說明這個(gè)問題。

【北京亦莊開發(fā)區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)案例】

北京有一個(gè)開發(fā)區(qū)叫亦莊開發(fā)區(qū)，非常知名，產(chǎn)值也非常高。一般來講，它的燃?xì)夤��?yīng)應(yīng)該由北京市的國(guó)有企業(yè)北京燃?xì)饧瘓F(tuán)來供氣。在實(shí)踐中，亦莊天然氣的長(zhǎng)途運(yùn)輸是由中國(guó)石油來供給的，中國(guó)石油對(duì)下游的供氣也很感興趣，所以它也在亦莊地區(qū)鋪設(shè)了零售的天然氣管道。我們必須要問一下，北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有沒有權(quán)利限制中國(guó)石油做這件事？或者說中國(guó)石油有沒有權(quán)利做這個(gè)事？這就把特許經(jīng)營(yíng)的問題揭示出來了。

如果中國(guó)石油能做，那美國(guó)石油也來做，法國(guó)石油也來做，大家都來做不是亂套了嗎？所以在這種情況下就出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題。燃?xì)獾氖虑樵谖覀儑?guó)內(nèi)很多地區(qū)都沒有解決好，有很多的城市飛地，也就是在一個(gè)城區(qū)內(nèi)會(huì)有好多好多的小塊，有各種各樣的機(jī)構(gòu)在供應(yīng)著燃?xì)猓�在這種情況下出現(xiàn)的問題也就非常的麻煩。從我們享受的供氣質(zhì)量和供氣服務(wù)來講，這是沒有保障的。

【亦莊案例以特許經(jīng)營(yíng)圓滿了局】

回到了剛才亦莊的燃?xì)夤��?yīng)這個(gè)事，最后怎么解決的？北京市人民政府委托北京市政管理委員會(huì)與中國(guó)石油簽訂了燃?xì)夤��?yīng)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在亦莊的南部地區(qū)，北京市政府確認(rèn)了它的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是特許經(jīng)營(yíng)，那相應(yīng)的北部地區(qū)、東部地區(qū)，后來市政府也把它解決了，也以特許經(jīng)營(yíng)的方式解決的，授予給誰了呢？就是北京燃?xì)饧瘓F(tuán)和香港中華煤氣的一家合資公司叫港華燃?xì)狻Ｔ谶@種情況下，亦莊的天然氣供應(yīng)再?zèng)]有出問題。

【特許經(jīng)營(yíng)為PPP保駕護(hù)航】

所以，特許經(jīng)營(yíng)是為PPP保駕護(hù)航的一種制度安排，在我們政府將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本的時(shí)候，我們就必須要理清政府和這類企業(yè)的關(guān)系，靠什么去理清呢？靠政府和社會(huì)資本方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議去理清這種關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)是理清政府和企業(yè)邊界的一種制度安排。

所以大家能夠看得到，PPP和特許經(jīng)營(yíng)之間是非常密切的，也經(jīng)常一起使用，放在一起討論。

國(guó)內(nèi)時(shí)有爭(zhēng)論的PPP與特許經(jīng)營(yíng)，在國(guó)外是如何理解的？對(duì)中國(guó)有怎樣的啟示？

【國(guó)外相比國(guó)內(nèi)，研究及應(yīng)用均有差別】

這些概念都是從國(guó)外引進(jìn)來的，國(guó)外的情況跟我們有什么差別呢？去年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)委托我做一個(gè)課題，就叫“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法研究”，我是這個(gè)研究課題的首席專家。除了我以外，國(guó)家發(fā)改委還聘請(qǐng)了幾個(gè)外國(guó)專家作為項(xiàng)目組的成員。在做這個(gè)課題的過程中，我們對(duì)國(guó)外的特許經(jīng)營(yíng)和PPP，也做了一個(gè)大致的梳理�？傮w上有兩類組織在做這方面的工作。一類就是國(guó)際組織，像歐盟，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行，都有PPP和特許經(jīng)營(yíng)方面的文件。另外一個(gè)就是各種國(guó)家，像英國(guó)、法國(guó)、印度、韓國(guó)，都有PPP方面的實(shí)踐和立法。我們對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)有這樣幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

【國(guó)外不重視概念，只看重內(nèi)涵和目的】

第一，他們對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的討論一般來說不重視概念，不重視你叫特許經(jīng)營(yíng)還是PPP？重視概念里邊的內(nèi)涵。你到底要做什么？這個(gè)是外國(guó)人給我們第一個(gè)啟示。

【中國(guó)應(yīng)用PPP不必拘泥于國(guó)際慣例】

第二，關(guān)于PPP和特許經(jīng)營(yíng)，在世界上沒有統(tǒng)一的定義。各個(gè)國(guó)家，各個(gè)國(guó)際組織都有自己對(duì)這個(gè)概念的解釋，所以我們?cè)谧鯬PP和特許經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，也沒有必要拘泥于國(guó)際慣例，我們可以去學(xué)習(xí)它們的說法，它們解決這個(gè)問題的方法，但是我們不能去照抄，因?yàn)楦鱾�(gè)國(guó)家的情況完全不一樣。

【法、英兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綄?duì)中國(guó)影響極大】

第三點(diǎn)，有兩個(gè)國(guó)家對(duì)我們影響很大，一個(gè)是法國(guó)，一個(gè)是英國(guó)。我們一般都認(rèn)為英國(guó)是PPP的鼻祖，我們發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)很少使用特許經(jīng)營(yíng)的概念，它們基本就是PPP。在他們的PPP應(yīng)用里，更有代表性的詞匯叫PFI（是一種私人融資活動(dòng)，國(guó)內(nèi)意指政府購(gòu)買服務(wù)），這是一種融資方式，跟我們政府購(gòu)買服務(wù)有點(diǎn)相似，英國(guó)所做的PPP項(xiàng)目，大部分都沒有使用者付費(fèi)，而是政府付費(fèi)的項(xiàng)目，所以它叫PFI。那些有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目怎么辦？都私有化了，他們的私有化就是上市。所以，政府是通過管上市公司的這種方式去管那些有收益的項(xiàng)目，對(duì)于那些沒有收益的項(xiàng)目，比方說監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院類似這類沒有收益的項(xiàng)目，它做PFI，就是政府購(gòu)買服務(wù)這種方式。

【結(jié)論：PPP包括政府購(gòu)買服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式】

另外一個(gè)國(guó)家就是法國(guó)，法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)基本都是針對(duì)有收益的項(xiàng)目，所以它叫特許經(jīng)營(yíng)。所以我們把英國(guó)和法國(guó)的這兩種情況結(jié)合起來，大體上可以得出一個(gè)結(jié)論：就是PPP包括了政府購(gòu)買服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式。

當(dāng)然，在不同的文獻(xiàn)里，還有其他的方式，但是我們認(rèn)為主要的就兩種方式，也就是PFI和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式。

【PPP的未來需要探索新機(jī)制】

在國(guó)外，做PPP項(xiàng)目的時(shí)候有很多中介機(jī)構(gòu)，我們今天要發(fā)展PPP，也必須去找載體，地方政府自己做很難，我們有這種機(jī)制可以到全國(guó)去考察，甚至出國(guó)去考察，但是蜻蜓點(diǎn)水式的工作，觸及不到PPP的本質(zhì)，很難保證項(xiàng)目的成功，我們就必須發(fā)展強(qiáng)大的中介組織，讓中介組織承載著PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，讓它去推廣，這樣我們以巧撥千金，把PPP項(xiàng)目能夠做的更好。

（轉(zhuǎn)自頭條號(hào)，原標(biāo)題《金永祥：為何PPP與特許經(jīng)營(yíng)被混為一談？》，PPP資訊整理）