洞察｜海洋生態(tài)安全治理面臨四重困境
北京日?qǐng)?bào)客戶(hù)端2024-01-18 15:00
北京日?qǐng)?bào)客戶(hù)端 | 作者 楊振姣
2023年8月24日，日本政府啟動(dòng)福島核污染水排海，引起了世界各國(guó)對(duì)全球海洋生態(tài)安全的關(guān)注與擔(dān)憂(yōu)。在氣候變化日益嚴(yán)峻，人類(lèi)對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)利用不斷深化的背景下，全球海洋生態(tài)安全形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻，面臨著海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞與海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等多重問(wèn)題，海洋生態(tài)環(huán)境的不穩(wěn)定性、不確定性增加。在此情況下，全球海洋生態(tài)安全治理面臨四重困境。
第一重困境：海洋治理理念相對(duì)滯后，無(wú)法滿(mǎn)足全球治理需要
19世紀(jì)末英美等資本主義國(guó)家進(jìn)入壟斷資本主義階段，爭(zhēng)奪海洋霸權(quán)、控制海洋成為海上強(qiáng)國(guó)軍事思想的重要組成部分。1958年日內(nèi)瓦《公海公約》規(guī)定“任何國(guó)家不得有效主張公海任何部分屬其主權(quán)范圍”，海洋為全人類(lèi)共有的理念逐漸形成。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》構(gòu)建了新的海洋國(guó)際秩序，在海洋生態(tài)安全治理領(lǐng)域，一系列規(guī)則、協(xié)定得以確立，全人類(lèi)共治海洋的時(shí)代到來(lái)。
盡管海洋的共有屬性已經(jīng)成為普遍共識(shí)，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等全球海洋治理的指導(dǎo)方針逐步確立，但在行為層面，新的治理理念并未得到充分施行。不僅如此，近年來(lái)一些西方國(guó)家控制海洋的傳統(tǒng)海洋政治敘事亦大有回潮之勢(shì)。自2015年開(kāi)始，美國(guó)海洋戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想又從保護(hù)全球體系轉(zhuǎn)向了以對(duì)抗威脅為驅(qū)動(dòng)，海權(quán)戰(zhàn)略思想重回備戰(zhàn)。美國(guó)的這種戰(zhàn)略選擇與全球化發(fā)展大勢(shì)背道而馳，加深了全球海洋治理赤字。
第二重困境：國(guó)際立法規(guī)則效力不足，環(huán)境違法行為難以約束
2021年4月日本政府決定將福島第一核電站的核污染水排入大海，這一舉動(dòng)引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的廣泛擔(dān)憂(yōu)和抗議。在這一事件中，海洋生態(tài)安全領(lǐng)域的國(guó)際立法規(guī)則和約定的效力體現(xiàn)出明顯不足，日本的環(huán)境違法行為無(wú)法得到約束。以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）為核心的國(guó)際海洋法體系是國(guó)際海洋事務(wù)的準(zhǔn)則之一，該體系存在三個(gè)主要問(wèn)題：
首先，《公約》存在規(guī)范模糊性問(wèn)題。由于強(qiáng)調(diào)“廣泛接受”，明確性不足。這種模糊性容易導(dǎo)致海洋爭(zhēng)端裁定出現(xiàn)偏差，不利于海洋領(lǐng)域的和平穩(wěn)定。
其次，公平性缺失問(wèn)題也存在于《公約》中。例如“航行自由”的規(guī)定實(shí)質(zhì)上保護(hù)了海上實(shí)力較強(qiáng)國(guó)家的航行自由權(quán)。國(guó)際性海洋法律規(guī)則體現(xiàn)了發(fā)達(dá)資本主義陣營(yíng)的利益訴求，盡管發(fā)展中國(guó)家參與了《公約》的制定，但國(guó)際海洋話(huà)語(yǔ)權(quán)仍偏向歐美，發(fā)展中國(guó)家缺乏決策權(quán)和參與權(quán)，特別是非洲等地區(qū)長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位。
最后，爭(zhēng)端解決機(jī)制的效力不足。《公約》的出發(fā)點(diǎn)是規(guī)范海洋責(zé)任而非解決主權(quán)問(wèn)題。爭(zhēng)端解決機(jī)制既缺乏強(qiáng)制約束力，又欠缺實(shí)質(zhì)性的執(zhí)行力。因此，許多國(guó)家未能完全遵守爭(zhēng)端解決機(jī)制的裁決結(jié)果。
第三重困境：國(guó)際格局發(fā)生深刻調(diào)整，現(xiàn)有治理體系無(wú)力應(yīng)對(duì)
國(guó)際法和國(guó)際公約是全球海洋生態(tài)安全治理的法律基礎(chǔ)，包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》等，這些法律文件規(guī)定了各國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)、資源管理和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面的義務(wù)和責(zé)任。國(guó)際組織通過(guò)制定政策、提供技術(shù)支持和協(xié)調(diào)國(guó)際合作等方式，在全球海洋生態(tài)安全治理中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。例如，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推動(dòng)全球環(huán)境保護(hù)工作，國(guó)際海事組織（IMO）負(fù)責(zé)制定和推廣海洋安全和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。
新興經(jīng)濟(jì)體的迅速發(fā)展，使得全球經(jīng)濟(jì)中的力量對(duì)比發(fā)生了巨大變化，地緣政治力量對(duì)比隨之也發(fā)生了變化。然而，在此背景下，全球海洋治理體制仍未隨治理主體力量變化作出適時(shí)調(diào)整。
第四重困境：政府國(guó)際責(zé)任普遍缺失，海洋生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)加劇
以日本核污染水排放事件為例，日本政府對(duì)于排污影響的解釋和保證不足，亦未能提供充分的科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)證明核污染水排放的安全性，違背了國(guó)際社會(huì)對(duì)信息公開(kāi)和民主決策的普遍期待。2023年8月，日本強(qiáng)行將福島核污染水排入海洋，該決策并未充分征求國(guó)際社會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)鄰國(guó)和國(guó)際社會(huì)的擔(dān)憂(yōu)缺乏足夠的關(guān)注和尊重，對(duì)全球海洋生態(tài)安全和沿岸國(guó)家的安全造成了巨大風(fēng)險(xiǎn)。
類(lèi)似地，其他國(guó)家也存在著在海洋生態(tài)安全領(lǐng)域的不負(fù)責(zé)任行為：有的國(guó)家政府監(jiān)管不力，導(dǎo)致石油泄漏事件頻發(fā)，給海洋生態(tài)安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅；有的國(guó)家非法、未申報(bào)和未受監(jiān)管的捕撈活動(dòng)非常普遍，導(dǎo)致過(guò)度捕撈、珊瑚礁破壞和生態(tài)系統(tǒng)失衡，對(duì)海洋的生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。這些國(guó)家在資源利用和環(huán)境保護(hù)方面的行為缺乏國(guó)際責(zé)任感，使得全球海洋生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。
（作者為中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授）
